Правительство РФ утвердило положение о Министерстве регионального развития. Сразу после этого министр Владимир ЯКОВЛЕВ подробно рассказал "ПЖ" о Концепции регионального развития РФ и о своем отношении к экономической политике правительства.
- В чем суть вашей концепции?
- Суть в том, что правительству предстоит перейти от доминирующего в настоящее время отраслевого типа управления экономикой к идеологии пространственного (то есть комплексного - транспортного, инфраструктурного, градостроительного) развития и территориального планирования, базирующегося на управлении крупными проектами, затрагивающими целые конгломераты отраслей. Например, в арктической зоне России проживает всего 1% населения, при этом она дает федеральному бюджету основной доход от добычи и экспорта полезных ископаемых. Арктическая зона на много десятилетий оказалась вотчиной нефтегазовых корпораций. Транспортное, инфраструктурное, градостроительное развитие российской Арктики было заторможено. Минрегион подготовил ряд предложений, которые позволят обеспечить устойчивое многоотраслевое развитие арктической зоны без привлечения дополнительных бюджетных средств.
- "Пространственное развитие" и "территориальное планирование" - эти понятия можно наполнить самым разным содержанием. Можно, например, попытаться в итоге восстановить советский Госплан. О каком именно типе развития и планирования вы ведете речь?
- Любое предприятие, город, республика и тем более такая большая страна, как Россия, без плана развития жить не могут. Когда Советский Союз распадался, Европа, наоборот, активно "собиралась", интегрировалась, вводила планирование. Евросоюз разработал пространственную схему развития ЕС. Европейцы поняли, что, работая в едином пространстве, они должны согласовывать друг с другом планы своих действий. Строительство дорог, энергетика, развитие промышленности, сельского хозяйства - все должно быть взаимосвязано.
В нашей стране, к сожалению, до сих пор такой системы координации нет. Господствует отраслевой принцип - например, "Программа развития энергетики до 2025 года", обсуждается активно модернизация транспортной системы России. Но все эти крупные проекты между собой никак не увязаны. Тем более никак они не увязаны с развитием регионов. А ведь это чревато неизбежными проблемами. Могу привести массу подобных случаев: порт Оля на Каспии, куда "не догадались" подвести железную дорогу; залежи угля в Якутии, к которым тоже "чуть-чуть" недотянули дорогу, и т.д.
В подготовленном Минэкономики "Проекте программы социально-экономического развития России на среднесрочную перспективу до 2008 года" приоритеты федеральной политики в сфере пространственного развития отсутствуют. Проект подчинен сугубо отраслевой логике. А значит, мы обречены оставаться в зависимости от инерционного сценария развития отраслей и не можем обеспечить необходимые темпы роста. Влияние отраслей "новой экономики" слишком незначительно.
Со своей стороны мы предлагаем создать комплексную схему развития страны, включая движение миграционных потоков, размещение производительных сил, отраслевые направления и их жесткую координацию друг с другом. Неравномерность развития регионов, деление региональными властями бизнесов на "свои" и "чужие", недоступность крупных месторождений, опустынивание огромных территорий, деградация городского каркаса России, недопустимо слабое участие страны в системе мировых транспортных коридоров - все это не только препятствия на пути экономического прогресса, но и в перспективе угроза ее территориальной целостности.
Где, например, сегодня крутится основная масса инвестиций? В Москве, Подмосковье, немного в Санкт-Петербурге и еще в нескольких агломерациях (Тюменская, Свердловская, Челябинская, Новосибирская, Иркутская области), где есть крупные экспортоориентированные производства. В то же время у нас есть территории, которые в плане инвестиционной привлекательности ничуть не уступают побережью Средиземного моря! Например, Приморье, обладающее уникальным транзитным потенциалом, приближенное к крупнейшим в мире бизнес-площадкам Юго-Восточной Азии, обладающее крупными запасами полезных ископаемых. Однако инвестиции в этот регион пока несоразмерно малы по сравнению с его потенциалом.
Для того чтобы привлечь инвестиции в потенциально очень важные регионы, необходимо ликвидировать инфраструктурные диспропорции в развитии регионов, скоординировать государственные и корпоративные инвестиционные планы, сосредоточить в одних руках управление миграционными потоками, очагами инновационного развития и пр. Более того, необходимо сформировать территориальные экономические зоны...
- Каким именно способом - административно-принудительным, по образцу федеральных округов?
- Нет, речь не об очередной административной "нарезке", а о целенаправленном развитии групп промышленных кластеров, привязанных к крупным инфраструктурным узлам и градостроительным программам.
Поясню. Сегодня в мире существуют три основные экономические мегазоны: Северная Америка (США и Канада), Азиатско-Тихоокеанская зона (Япония, Китай и страны ЮВА) и наконец Европа. При этом внутри каждой из этих мегазон есть более локальные зоны, которые охватывают несколько регионов (зачастую входящих в состав различных государств) и являются своего рода единым территориально-хозяйственным организмом. Например, Барселона является экономическим и культурным центром нескольких испанских и французских провинций.
А какие зоны есть у России, если не считать столичного региона? Почти никаких! Люди со всей страны бегут в столицу. Как остановить этот миграционный дрейф? Нам надо стремиться к тому, чтобы, во-первых, вся страна в целом превратилась в глубоко интегрированную территориально-экономическую мегазону и чтобы, во-вторых, отдельные российские территории развивались в тесном экономическом взаимодействии не только друг с другом, но и с регионами соседних государств. Например, Санкт-Петербург должен стремиться в будущем стать центром притяжения всего балтийского еврорегиона, а не только Ленобласти или даже российского Северо-Запада в целом. Или возьмем Приволжский регион: в поле его экономической гравитации оказываются и германские компании, и Казахстанский бизнес, и прочее. То же в Сибири и на Дальнем Востоке - там должна идти интеграция с Китаем, Японией, Кореей, Сингапуром, Малайзией...
- И все же, говоря о создании в регионах очагов технологического и инновационного роста, на что вы рассчитываете в первую очередь - на приток частных инвестиций, в том числе из-за рубежа, или же на планомерную реализацию крупных бюджетных проектов?
- Административно заставить регионы процветать невозможно. Мы сегодня не можем издать директиву, что, скажем, Новосибирск или Томск должны стать "точками роста". Наша задача - создать условия для того, чтобы каждый регион мог полностью реализовать свой потенциал. В этом плане пример подает президент. Недавно, побывав в Новосибирске, он дал правительству поручение проработать вопрос о создании в Новосибирске и Томске зон развития высоких технологий. Эти зоны будут работать в льготных налоговом и таможенном режимах.
Но, конечно, помимо частных инвестиций и налоговых и таможенных спецрежимов, необходима реализация в регионах крупных бюджетных проектов. Я считаю, в частности, очень важным план переноса железной дороги в глубь территории на участке Адлер-Туапсе. Хватит отдыхать под стук колес! Вместо этого необходимо проложить дополнительные автомобильные трассы - и вдоль моря, и в горы. Точно так же и на Дальнем Востоке. Государство должно приложить усилия к тому, чтобы БАМ, Западно-Сибирская магистраль были дозагружены, востребованы. А для этого нужно развивать производство вдоль этих магистралей - разрабатывать полезные ископаемые, строить к ним дороги. Это, в конечном счете, повысит экспортный потенциал порта Находка.
Иными словами, без государства не обойтись, оно должно играть роль "инвестиционного маяка".
Привлечение бюджетных ресурсов
- об этом также говорил президент - логичнее всего там, где конкуренция частных производителей почти бессильна, где налицо долгосрочные, стратегические интересы всего российского общества и где просто не может быть моментальной коммерческой отдачи. Одновременно Владимир Путин неоднократно подчеркивал необходимость максимально широкого вовлечения крупного бизнеса в крупные национальные проекты. Особое значение в этой связи придается участию бизнеса в реализации инфраструктурных проектов. Ведь частный капитал вполне способен эффективно и самостоятельно развивать социальную инфраструктуру вокруг новых дорог, портов, поселений - с выгодой и для себя, и для государства. Но большой бизнес не может и не станет участвовать в этих проектах по приказу. Бизнес поверит в серьезность инвестиционных планов государства не раньше, чем правительство наведет порядок в собственных инвестициях...
- Как вы оцениваете ныне существующий инвестиционный климат в России? Я имею в виду негативное влияние таких факторов, как "дело Ходорковского", зажим СМИ и т.д. Не ставит ли все это под вопрос ваши широкомасштабные планы?
- Да, все то, о чем вы сказали, в определенной мере подорвало доверие к власти со стороны бизнеса - притом не только крупного, но даже среднего и малого. Однако в гораздо большей мере инвестиционный климат ухудшает отсутствие крупных проектов, осуществляемых государством в партнерстве с частным капиталом. И здесь виноваты вовсе не "силовые олигархи", вторгающиеся в экономику. Здесь виновато правительство, чрезмерно, на мой взгляд, увлекшееся наполнением стабфонда и решением "престижных" макроэкономических задач, но, похоже, разучившееся управлять инвестициями через систему федеральных целевых программ.
- Но можно ли рассчитывать на большую сбалансированность
- и "силовую", и финансовую - в деятельности центральной власти, когда полным ходом идет процесс все большей "вертикализации" управления страной? Как вы, в частности, оцениваете в этой связи переход к системе фактической назначаемости губернаторов?
- Полагаю, что если будет принята единая Концепция регионального развития страны и если правительством будет проводиться соответствующая политика, то это очень хорошо впишется в новую систему выборов глав субъектов РФ. Главы регионов перестанут быть ставленниками крупного федерального либо местного бизнеса, как это зачастую бывало. Они станут более восприимчивы к стратегическим инвестиционным проектам, осуществляемым под эгидой правительства. Кроме того, у выбранных населением губернаторов всегда есть тяготение к популизму - например, к тому, чтобы "проесть" деньги вместо того, чтобы инвестировать их в крупный проект.
- И все же, когда региональная власть избирается населением на определенный срок и сравнительно автономна в своих действиях, есть хоть какие-то гарантии долгосрочных правил игры. Но когда власть назначается сверху и в любой момент может либо получить новую "вводную", либо вообще смениться по воле центра, возникает ситуация крайней инвестиционной нестабильности...
- Гарантировать незыблемые правила игры должны федеральные законы. Губернаторы, избранные по предложению президента, вряд ли будут склонны "выпрыгивать" из федерального правового поля. Другое дело, что наше федеральное законодательство - и в налоговой сфере, и в плане гарантий прав частной собственности, и в области межбюджетных отношений - очень далеко от совершенства...
- Вы заговорили о межбюджетных отношениях. Здесь тоже сплошные вопросы. Можно ли мечтать о том, что миграционные потоки хлынут обратно в регионы, когда в центр уходит порядка 65% консолидированного бюджета и когда 9/10 субъектов РФ вынуждены в итоге кормиться скудными трансфертными подачками?
- С тех времен, когда я был губернатором Санкт-Петербурга, моя позиция по данному вопросу не изменилась. Я считаю, что только финансово самодостаточный регион может создать крепкое основание для российского государства. Слабые регионы - слабая страна! Ведь что получается? Регионы-трансфертники стремятся лишь к тому, чтобы продемонстрировать максимальную немощность и выбить как можно больше средств из центра. У них нет плана действий, направленных на уменьшение своей трансфертности. Это плохо! Но и у регионов-доноров в этой ситуации исчезают стимулы к развитию. Ибо они знают: сколько ни зарабатывай - в любой момент могут взять и отобрать. Мы в Петербурге в свое время специально развивали табачную промышленность, хотя понимали, что это экологически вредное производство и вообще курение - вред! Но мы на это пошли, чтобы наполнить городской бюджет, и получали в итоге ежегодно 5-6 миллиардов рублей. И вдруг на федеральном уровне решают: "Э, нет, братцы! Слишком хорошо живете! Табачная промышленность развивается только в трех-четырех регионах, а налоги нужны всем!" Взяли и централизовали табачный акциз. Ну, разве это справедливо и, главное, разумно? Это ведь минфиновский социализм чистой воды, а никакой не либерализм!..
Я убежден, что проблему преодоления трансфертности большинства регионов надо срочно решать. Во-первых, необходимо пересмотреть налоговые задания регионам, сделать их более разумными - привести хотя бы в соответствие с Бюджетным кодексом РФ, где четко сказано, что в регионах должно оставаться не менее 50% консолидированного бюджета. Во-вторых, следует гарантировать незыблемость этих заданий на срок хотя бы в два-три года. В-третьих, территориям-реципиентам надо давать задания по неуклонному сокращению трансфертной доли, а если они не могут выйти на самоокупаемость, решать вопрос об объединении их с соседними, финансово и экономически прочными субъектами РФ. Вот, например, Корякский АО, где проживает 26 тысяч человек. Ежегодно центр выделяет 900 миллионов рублей на закупку и доставку угля из Кузбасса! Меж тем рядом, в 50 километрах от Паланы, столицы АО, - залежи бурого угля. Но никому ведь даже в голову не приходит их освоить! И вот такие регионы надо административно принуждать к действиям, направленным на сокращение собственной трансфертности.
Вообще укрупнение регионов вокруг "точек роста" - крупных агломераций - и создание на этой базе территориальных экономических зон представляет собой очень важный посыл предложенной нами Концепции регионального развития.
Однако укрупнение регионов - не самоцель. Планы реконструкции Федерации будут формироваться министерством, исходя прежде всего из интересов сохранения геополитического единства России. Нельзя допускать образования на ее территории самодостаточных субъектов - " квазигосударств", объединяющих под своим контролем коммуникации, экспортоориентированные производства и минеральные ресурсы.
- Выходит, основная цель укрупнения регионов - не столько помочь территориям процветать (а то, не дай бог, еще слишком окрепнут и вздумают отделяться!), сколько создать максимум удобств для федерального центра, переложив ответственность за депрессивные территории с его плеч на плечи регионов-доноров. Не получится ли в итоге, что возникнет очередной "бюджетный социализм" - чуть менее централизованный, но столь же экономически неэффективный?
- Проблема не в том, чтобы избавить центр от ответственности. Проблема как раз в том, чтобы дать регионам стимулы к развитию. Вот посмотрите на карту. Самая актуальная в краткосрочной перспективе агломерация - Москва - Санкт-Петербург, которая возникнет очень быстро, если построить между ними скоростные автодороги и начать развивать экономику вдоль них. Если добавить теперь к двум столицам Калининград, то возникает мощный треугольник агломераций, территориальная экономическая зона, которая станет центром хозяйственной жизни для всех близлежащих территорий. Повторяю: совпадение административных и экономических границ -особенно в макропространстве - не обязательно, но лучше, когда административные границы все же имеют экономическое обоснование.
- Ваша концепция регионального развития носит ярко выраженный экономический уклон. И это уже успело вызвать критические отклики со стороны СМИ некоторых национальных республик. Была высказана даже мысль о том, что вы вообще предлагаете упразднить национальную политику как таковую, включив, в частности, все национальные образования в укрупненные субъекты РФ.
- Это неверная трактовка. Среди направлений нашей работы - национальная политика, межконфессиональные отношения, межфедеративные отношения, защита национальных меньшинств и коренных народов. Нет отдельных экономического и политического подходов к решению межнациональных проблем. Есть подход комплексный, он же - единственно верный.
Например, я убежден, что незаконные вооруженные формирования на Северном Кавказе невозможно победить только силой оружия и только государственным пиаром. Равным образом это невозможно сделать, инкорпорировав "горячие" регионы в более крупные административно-территориальные образования. Точно так же межнациональные конфликты не могут быть ликвидированы исключительно усилиями дипломатов и миротворцев.
Массовая безработица, вопиющее социальное неравенство, всепроникающая коррупция порождали и будут порождать протестные движения, выливающиеся в религиозно-экстремистские формы. Правительству до сих пор не удалось добиться экономического прогресса в депрессивных регионах Северного Кавказа. Министерство регионального развития планирует предложить правительству и бизнесу крупные региональные и межрегиональные инвестиционные проекты, нацеленные на развитие транспортной и торговой инфраструктуры, рекреационного комплекса Юга России. Именно такую задачу, к слову, поставил правительству президент Владимир Путин, выступая на XIV съезде РСПП. Призвав крупный бизнес к участию в крупных инвестиционных проектах на Юге России, глава государства указал, что бизнес не меньше, чем государство, нуждается в стабилизации социально-экономической ситуации на Северном Кавказе.
* * *
P.S.
Сегодня в России развиваются два на первый взгляд противоречащих друг другу административно-политических процесса. С одной стороны, управление государством становится все более централизованным, "пирамидальным", с другой - перед Кремлем все более остро встает задача отыскать формулу устойчивого развития не только "экономики Садового кольца", но и остальных российских регионов. Итогом нарастающего беспокойства в связи с углублением пропасти между столицей и провинцией стало, в частности, создание специального Министерства регионального развития.
Адекватен ли этот ответ на тот грозный вызов, который бросает российскому государству постиндустриальная эпоха? Сумеет ли кремлевская вертикаль разрешить противоречие между страхом "неминуемого распада России" и необходимостью дать регионам полный комплект современных прав и свобод, без которых невозможна полноценная интеграция страны в мир?
Нет никаких сомнений в том, что поиск верного ответа на эти вопросы в обозримом будущем явит собой едва ли не главный нерв общероссийской политической дискуссии.
Со своей стороны, "Политический журнал" открывает специальную дискуссионную рубрику - "Вертикальная горизонталь", в которой будут публиковаться материалы, посвященные поиску ответа на эти ключевые вопросы новейшей российской истории.
